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      立足源头防范 重在规范处置——谈闲置土地防治对策

      时间:2017-05-16 13:30 來源:中國土地整治網 作者:佚名 []

        從成因來看,實踐當中的土地閑置可分爲增量閑置、存量閑置和毀壞性閑置三類。增量閑置土地是指土地使用者經依法批准以征用、劃撥、出讓方式取得土地使用權後,超過規定期限未動工開發建設的土地;存量閑置土地主要是指因企業破産倒閉、停産或半停産而導致的閑置土地;所謂毀壞性閑置土地主要是指在自然災害或生産過程中因塌陷、壓占造成的廢棄土地。造成土地閑置的原因很複雜,主要包括企業因素、政府因素和法院查封凍結等因素。根據土地管理的有關法律法規,閑置兩年以上的土地必須無償收回。但由于閑置土地定性難、責任認定難、責任主體處罰難以及無償收回執行難等原因,各地在處理閑置土地時常常捉襟見肘,難免最後不了了之。對此,筆者結合實踐就閑置土地的源頭防範與規範處置提出思考建議。

        立足源頭防治,動態監測預警

        嚴格控制項目用地規模,提高供地門檻。提高招商引資的准入標准,引進投入産出比高的項目,提高投資強度與土地集約利用程度。對于已經不景氣或臨近淘汰的産業項目應該禁止落地,因爲同樣的供地,淘汰的産業項目更有可能由于企業自身周轉不靈而造成土地閑置。對于政府而言要繼續做好土地挂牌的前期准備工作,堅持以淨地出讓保證供應上市的地塊都符合標准。沒有完成動遷工作和沒有達到土地平整要求的,不得入市挂牌拍賣。

        加大宣傳力度,及時防控土地閑置勢頭。定期曝光惡意閑置土地的企業清單名錄,借助社會輿論壓力來監督打擊囤地行爲。聯合銀行監管部門對土地閑置的項目予以資金凍結,或根據開發進度逐步釋放貸款資金。將土地閑置納入企業信用等級的評估體系中,降低涉嫌閑置土地的企業的信用等級,可以參照部分地區施行的挂牌誠信制度,對于違約的企業采取兩年內不許再次購買土地的懲罰。

        建立建設用地供應動態監測數據庫。通過數據庫對具體建設用地的土地交付和工程開竣工情況進行在線實時監測,從而建立土地閑置的預警和快速反應機制。通過國家衛片執法檢查和遙感監測體系,對往年批而未用的土地進行備案,然後重點核查那些沒有及時開工的地塊,並逐級督促其開發建設。

        規範處置程序,堅持分類處置

        規範處置方式,及時有效地實施閑置處置。建議立法層面上進一步將其上升到法律法規予以約束,針對各類閑置土地的成因進行分類處置。由于土地使用者自身原因造成的閑置土地,應嚴格按照最新的《閑置土地處置辦法》規定:閑置滿一年未滿兩年的,要依法征收土地閑置費,還要根據具體情況采取包括責令限期動工開發建設、通過招拍挂方式重新確定土地使用者、對原土地使用者適當補償等方式進行處置;閑置滿兩年的,則堅決依法無償收回土地使用取權。筆者認爲,對于政府原因造成的閑置土地,可經協商後由政府重新確定開發建設期限;如因規劃調整不能動工建設的,可采取改變土地用途、置換其他等價土地、協議收購納入政府儲備等非懲罰性質的方進行處置。對于已經廢棄的土地,應及時組織複墾,轉換成用地指標。對于有困難的要積極幫助解決,可以鼓勵其聯合開發或采用回購的方式,盡早盤活土地。確定爲企業主觀人爲因素的,要按時約談企業負責人,督促其盡快開發建設,必要時嚴格執行閑置土地的處置程序。

        建立閑置土地協商處理制度,靈活處置閑置土地。爲了提高閑置土地處置的效率,對由政府原因造成的以及目前不宜采用法定收回程序的閑置土地,應積極主動與土地使用者進行協商,通過等價置換、協議收購納入政府儲備、聯合開發等多種方式予以合理有效地妥善處置。對于已被司法機關依法查封凍結的閑置土地,則應當通知司法機關參與擬定處置方案,在行政與司法之間建立起良好的溝通橋梁。

        區別閑置土地處置行爲的法律性質,規範閑置處置程序。從法律角度來看,閑置處置方式中有的屬行政處理決定,有的屬行政處罰行爲,因此,對閑置土地實施的處置,應正確區分這兩種決定的法律差別,采取相應的措施。若是爲了促使土地使用者開發利用土地的,則應責令其延長開發建設時間、改變土地用途、安排臨時使用、置換等價土地等幾種處置措施,對行爲人並不具有懲罰性,屬于行政處理決定,應當根據土地管理法律法規規定執行。而征收土地閑置費和無償收回閑置土地,則是對違反土地管理法律法規禁止性規定的土地使用者實施懲處的措施,當屬行政處罰行爲,應嚴格按《行政處罰法》處理程序規定實施。

        實施回購,盤活因各種原因造成閑置的工業用地。政府相關部門把好項目關,重點審核續建項目的規模、投資強度和産出效益,督促企業不得低水平重複建設。對因原定項目推遲或取消而閑置的地塊逐一摸排梳理,項目確實取消的,應依據《關于企業用地回購的實施意見》規定,及時開展回購工作,優先用于相適應的項目;項目推遲的,分析原因,加快推進。

        提高閑置成本,加大處罰力度

        完善土地閑置費的征收標准。建議對土地閑置費的征收作出細則性規定,明確土地閑置費的懲罰性質,賦予行政主體采取強制性手段實施處罰的權力,規定拒不繳納土地閑置費的,行政主體可申請人民法院強制執行。同時,還應統一土地閑置費的征收標准,爲土地閑置費的征收提供統一規範的法律依據。

        建立項目用地履約保證金制度。保證金的額度可以按出讓金總額的20%收取,同時根據各地方具體情況設立上限標准。項目用地履約保證金的50%爲開工履約保證金,50%爲竣工履約保證金,在土地使用權人按約履行開竣工時退還保證金,對未按時開竣工的依照約定征收違約金。

        继续推行土地综合验收制度。可以参照江蘇省蘇州市试行的土地综合验收制度,在土地权利人及时完成对土地的开发利用并达到约定的土地开发密度及投资规模,通过验收以后才能换证继续使用。在综合验收前,还依据土地出让合同约定的竣工时间进行限定,比如土地抵押的期限不得超过竣工期限。只有在综合验收通过以后,核发新证,方能无限制地办理土地抵押。

        (作者单位:江蘇省常熟市国土资源局)

        

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